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时间:2019-03-11 10:36 来源:未知 编辑:彩70娱乐

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全球能源治理是由国际、国家和国家以下各方之间互动形成的。因而,在能源领域的国际与国内互动也是至关重要的 能源是人类生存和社会发展的基石。近年来,人们越来越认识到能源...

  全球能源治理是由国际、国家和国家以下各方之间互动形成的。因而,在能源领域的国际与国内互动也是至关重要的

  能源是人类生存和社会发展的基石。近年来,人们越来越认识到能源对于经济增长以及环境可持续性方面的重要作用。当然,过往研究的不足之处在于,能源政策的研究一直被自然科学和经济学的“经典”范式所主导,而社会科学却长期居于次要地位,仅仅处在能源研究的边缘区域。研究者们常常只关注于技术改造和革新,却忽略了与能源技术相关的政策制定以及行动“角色分配不当”问题。由于忽略了社会、政治和行为变量,难免会在能源政策研究中产生重大“盲点”。然而,能源已成为世界面临的重要公共政策挑战,这些挑战包括全球能源需求不断增长而传统能源的储量分布极不平衡,能源系统对气候的影响亟待减轻,新能源的开发和利用。所有这些挑战都是巨大的、紧迫的、全球性的和系统性的,这些挑战对于社会科学领域的学者,尤其是国际关系研究领域的学者来说也是不容忽视的

  第一次石油危机之后,许多社会科学领域的学者,包括国际关系领域的学者都对能源政策和能源政治给予了高度关注,但很快又失去了兴趣。自20世纪90年代开始,由于国际原油价格持续低迷,能源问题渐渐被社会科学领域的学者所忽视。当然,值得注意的是,能源在社会科学研究领域中后来又逐步开始受到重视。进入21世纪以后,尤其是2008年以来,政治学者和国际关系学者再次发现能源是一项值得研究的课题。再次激起人们研究兴趣的一个原因是全球能源市场目前正发生着一系列引人注目的变化

  早期与全球能源治理相关的研究主要有两个切入点。一个切入点是批判“过度关注能源安全的地缘政治层面”,并得到了大多数能源安全专家的支持。当然,地理方面的作用对于理解全球能源政治无疑是重要的,无论是能源供应国,还是能源消费国,其能源的可获得性都与“地理”密切相关。然而,问题在于,很多政治学和国际关系学者仍然生活在一个以国家为中心的世界,在这个世界中,国家是主要的行为体,国家的外交和军事互动被看作最重要的行为。他们无法想象在一个更为复杂的能源世界里,国家、国家石油公司、企业、消费者(或公民)、地方性能源合作社和市场都扮演着关键角色。因为“对能源安全地缘政治层面的过分关注,是基于对全球能源政治必然是一场零和博弈的短视和错误的假设,即一国的能源安全是另一国缺乏能源安全的原因。”然而,地缘政治框架忽视了市场力量在国际能源贸易中的首要作用。这样的观点根植于市场自由主义和制度主义,认为能源安全应建立在市场交易和市场机制之上。与地缘政治观点形成鲜明对比的是,以市场为中心的观点认为,能源安全是“由市场运作决定的,因此只能在市场条件下定义——特别是供给(实物供应)和价格”。倘若采用全球治理的视角,便能更多关注到地缘政治所忽视的行为体和结构,尤其是市场和机构

  另一个切入点主要被全球治理专家广泛采用,更多探讨“能源政策领域与贸易、环境和气候等政策领域密切相关的原因”,而多边全球治理的研究多集中在公共卫生、气候变化和环境问题等领域,对能源方面的研究显然是不够的。这主要是因为在探讨全球能源问题的研究过程中,相关专家更多聚焦于能源安全,强调化石燃料供应、能源储量和地缘政治之间存在密切联系。这是出于古典现实主义对国际关系和国际安全的假设,认为国家之间资源争夺难以避免,能源是国家获取权力和开展外交的一种手段。依照这一思路,国家仍然是基本的分析单位,它们之间的相互作用被视为零和游戏,由此忽略了市场和国际机制的作用

  当然,也有一些新的关于全球能源治理的学术著作将全球能源的治理作为各种机构、组织和政权的混合,其中涉及国家和非国家行为体,以及诸如网络或公司伙伴关系等混合体,此类研究往往把重点放在评估现有的各种与全球能源治理相关的组织上。这样一来,在探讨有效全球能源治理的过程中往往研究的是“谁来治理”,而更基本的问题“治理什么”以及“如何治理”却没能得到很好的解决

  如果说在20世纪70、80年代,能源安全意味着确保以低廉的价格获得充足的石油供应,那么当今能源安全观则涵盖了石油供应以外的更广泛的问题。人们将能源与经济发展以及气候变化等其他全球性问题联系在一起。当今能源安全的概念和内涵正随着全球能源市场的转变而发生重大变化。第一个也是最重要的转变与全球气候变化和全球经济的“减碳”问题相联系。第二个主要的转变来自能源地缘政治的改变。其中主要是国际能源格局由原来的“双中心”向“多中心”转变。第三个主要的转变是石油和天然气市场的波动性增强

  这些转变既与化石燃料利用的外部性相关,又与全球能源系统相互依存加深密切相连。在这种情况下,国家设计和控制自身能源系统的能力正在减弱,很少有国家能够仅仅依靠自身能源资源谋求发展。同时,很多国家并不具备充足的资金和知识去实现能源转型。不少学术著述将这些特征与国家之外的治理需求相联系,通常称之为“全球治理”。治理概念在20世纪80年代被广泛应用于发展政策领域,并由此扩展到其他社会科学学科,包括政治学、法学、公共行政学、经济学、社会学、地理学和历史学。这个词的出现以及快速运用到多个学科与新自由主义兴起和全球化进程密切相关,这一进程标志着从20世纪70年代开始全球转向了金融自由化、贸易自由化和全球生产网络相融合的阶段。这些转变削弱了传统国家监管模式引导国内和国际社会的能力。尽管在全球化过程中“国家撤退”的可能被夸大,但有大量证据表明,非国家行为体在公共政策问题上发挥了更为重要的作用。治理曾一度被认为是政府行为,而在今天还包括地区和国际非政府组织乃至公司的行为以及全球会议和公司董事会的决议。当然,“政府”和“治理”的关键区别在于,前者行使权力有强有力的执行机制作为基础,而后者是以共同目标为基础的行动,有可能不依赖于正式权力和强权

  全球能源治理的目标就是应对全球能源挑战,但是对于全球能源挑战到底是什么,并没有达成一致的观点。因而,全球能源治理的范围至今还没有形成统一的框架

  然而,之所以没有达成对“全球能源挑战”认识的一致,最重要的是决策者持有不同的世界观和价值观。本杰明·索瓦库尔(Benjamin Sovacool)和玛丽莲·布朗(Marilyn Brown)按照不同领域的学者以及所持有的不同世界观提出了八种与能源相关的认知框架。[28]物理学家、科学家和工程师基本属于“技术乐观主义者”,他们大都认为人类可以通过技术创新解决任何能源问题。经济学家基本同样持有这种乐观态度,即“市场自由主义者”,他们认为能源是商品,最好由自由市场来管理。但是,有些学者则较为悲观,强调能源的战略属性(“国家安全的捍卫者”)、组建社会共同体(“能源慈善家”)、能源对环境的不良影响(“环境保护者”)、制定公平合理的能源政策(“能源正义倡导者”)、劳动关系(“新马克思主义者”)和改变社交价值观和消费方式(“有良知的消费者”)。这一认知框架与珍妮弗·科莱普(Jennifer Clapp)和彼得·道维哥尼(Peter Dauvergne)提出的国际环境政治经济学存在的四种世界观类似。一是市场自由主义观(Market Liberalism),认为全球化和经济增长是改善或修复环境的积极力量,市场自由主义者相信现代科学和技术能够帮助社会摆脱可能出现的任何一种环境困境。二是制度主义观(Institutionalism),指出缺乏全球合作是环境退化的主要原因,制度主义论者主张构建强有力的全球机构和更为严格的全球规范。三是生物环境主义观(Bioenvironmentalism),强调地球的承载能力即将捉襟见肘,生物环境主义者倡议应该限制经济增长和人口增长,发展生态经济。四是绿色社会观(Social Greens),绿色社会论者将社会和环境问题看作是不可分割的,一致反对全球化。在他们看来,全球资本主义以剥削社会群体(工人、妇女、穷人等)和环境为代价,应当予以拒绝

  由此不难看出,出于不同的能源认知框架和世界观,人们关注的能源焦点问题也各不相同,这也是“能源安全”成为有争议议题的重要原因。国际能源政治经济学至少存在四种世界观,基于这四种主导世界观,能够得出四种不同的关键能源问题,其能源安全对象、基本价值观和追求目标也各不相同。市场自由主义者(Market liberalists)往往关注的是经济的承受能力,强调能源市场的稳定,卡特尔组织、油价的剧烈波动等都会造成能源市场的失灵。新重商主义者(Neo-mercantilists)更多关注的是能源地缘政治的稳定,追求国家能源的独立。生物环境主义者(Environmentalists)主要关注环境的可持续性,倡导保护自然环境,应加大可再生能源的利用,以此防止不可再生能源的全面枯竭。绿色社会论者高度关注社会接受度,强调在能源分配和利用的过程中应尊重个人和社会团体的人权和尊严

  上述能源安全认知框架虽不能涵盖所有的能源安全问题,但基本可以体现当前能源安全领域中最优先关注的相关问题。然而,这些问题都是全球性的,解决这些问题需要突破单一的国家界限和范围,要求国际组织与国家和非国家行为体配合协作。因而,解决上述问题、应对全球能源挑战,将成为全球能源治理的主要目标。由此,我们可以看出,全球能源治理的范围至少包含以下五个主要目标:能源供需安全(securityof energy supply and demand)、能源可及性(energyaccess)、国际安全(international security)、环境的可持续性(environmental sustainability)和能源公平(energy equity),实现这些目标又分别拥有各自不同的路径

  就目前而言,全球能源治理在国家和国际层面都存在治理缺陷。在国家层面,出现了“主权悖论”,即由于能源市场的全球化和相关的外部性,各国的能源监管能力逐渐下降,但依然不愿采取联合行动。在国际层面,全球能源治理呈现出“碎片化”的特点。非国家行为体包括公司、民间社会组织、政府间组织等出台了一系列旨在解决全球能源问题的举措,但是这些举措较为零碎,而政府缺乏充分的参与也造成了一个不协调的政策环境

  显然,全球能源治理呈现出主体多层次、目标多元化、机制碎片化的治理网络,这其中既有经济效率、能源独立、环境保护和能源公平多种价值目标相竞争,又有国家、国际组织、商业企业、民间社团等多重利益相博弈。就治理结构而言,在全球能源治理网络中,代表发达国家利益的国际能源机构居于主导地位,其次是石油输出国组织、天然气出口国论坛(GECF)等代表生产国利益的能源组织,最弱的是世界银行、亚洲开发银行等提出的一系列消除能源贫困计划,主要代表发展中国家利益。这三方形成了全球能源治理的不对称“三角”结构。与此同时,能源宪章条约、国际能源论坛等机构为三方构建起对线峰会进程丰富了“三角”结构的功能并促成其行动,各类跨国倡议网络则成为推动全球能源治理的重要力量。当然,全球能源治理是由国际、国家和国家以下各方之间互动形成的。因而,在能源领域的国际与国内互动也是至关重要的

  (作者单位:南京大学政府管理学院、南京大学亚太发展研究中心。《国际展望》2019年第1期,中国社会科学网 张文齐/摘)



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